Par
Marc Alochet,
chercheur associé à l’Institut interdisciplinaire de l’innovation – Centre de recherche en gestion (I3-CRG)
Christophe Midler,
directeur de recherche émérite et membre de l’Académie des Technologies
En moins de vingt ans, la Chine est devenue la puissance dominante du véhicule électrique avec, fin 2025, 60 % des ventes mondiales de véhicules électriques rechargeables, 70 % du parc de voitures électriques et plus de 80 % de la capacité mondiale de production de batteries lithium-ion. Sa maîtrise s’étend à l’ensemble de l’écosystème, des matières premières au recyclage, en passant par les composants, les batteries, les véhicules et les infrastructures.
Et si cette réussite chinoise dans le véhicule électrique ne venait pas seulement des milliards de subventions, mais de la manière dont l’État pilote un apprentissage accéléré des entreprises ?
Notre recherche sur les politiques publiques chinoises apporte une réponse à ce phénomène par le concept de “darwinisme administré”.
Une sélection par une compétition dans un cadre administré
L’expression peut sembler paradoxale. Darwin évoque la sélection par la compétition et l’adaptation ; “administré” suggère au contraire l’intervention de l’État. C’est précisément cette combinaison qui est intéressante.
L’État chinois n’a pas choisi d’emblée son champion, en désignant par exemple BYD et en concentrant ses moyens sur cette entreprise : il a organisé la sélection. Le mécanisme suivi ressemble à celui du capital-risque : au départ, on expérimente largement ; puis on sélectionne ; et enfin, on resserre les exigences.
Les pouvoirs publics ont ainsi soutenu de nombreuses initiatives dans le domaine des New Energy Vehicles (NEV) et laissé émerger différentes technologies et différents acteurs. Lorsque les connaissances se sont consolidées, les aides et les réglementations ont favorisé les solutions les plus performantes. Les entreprises qui ne pouvaient pas suivre ont été éliminées, restructurées ou absorbées.
La politique industrielle chinoise a donc cherché moins à choisir le gagnant à l’avance qu’à organiser un processus permettant aux gagnants d’émerger.
Ainsi, le dispositif chinois le plus spectaculaire est la Dual Credit Policy, mise en œuvre à partir de 2016, puis progressivement durcie.
Chaque constructeur doit obtenir chaque année des résultats positifs sur sa consommation moyenne de carburant (Corporate Average Fuel Consumption – CAFC) et ses crédits liés aux NEV – ces crédits dépendant des performances des véhicules : autonomie, consommation énergétique, caractéristiques de la batterie, etc. Puis, les exigences montent. Les objectifs annuels de crédits NEV sont passés de 10 % en 2019 à 18 % en 2023. Lorsqu’un constructeur est en déficit de crédits, il doit compenser ce déficit en achetant des crédits à des constructeurs qui en disposent en excédent. Autrement dit, celui qui est en retard paie celui qui est en avance pour qu’il continue à avancer encore plus vite !
Source : analyse par les auteurs des rapports « Announcement of Average Fuel Consumption and New Energy Vehicle Credits of Chinese Passenger Vehicle Enterprises » publiés par le MIIT (Ministry of Industry and Information Technology de Chine) entre 2016 et 2025.
La réglementation transforme ainsi la concurrence : les performances supérieures produisent un avantage économique supplémentaire et accélèrent l’écart entre les entreprises. Au fil des années, les moins performants finissent par quitter la compétition.
C’est donc un darwinisme, mais un darwinisme dont les conditions de sélection sont administrées.
Une politique industrielle intrusive
Dans une conception classique de la régulation, l’État fixe les règles du jeu et laisse les entreprises décider comment y répondre. Dans le système chinois, l’intervention publique est plus intrusive. Les pouvoirs publics interviennent sur certaines variables techniques permettant d’atteindre les objectifs : critères d’efficacité énergétique des véhicules, autonomie et densité énergétique des batteries. Les règles d’attribution des subventions à l’achat dépendent de ces critères.
En 2013, la subvention aux véhicules électriques dépendait essentiellement de leur autonomie. En 2018, elle dépendait de l’autonomie et de la consommation énergétique et de la densité énergétique de la batterie. En 2019, le mécanisme fut encore durci. En 2020, est apparu un plafond de prix d’environ 39 000 euros, sauf pour les véhicules équipés d’un système d’échange de batterie. Avec ce système, une voiture peu performante est donc doublement pénalisée : elle est moins compétitive et reçoit moins d’aide. De même, augmenter l’autonomie ne consiste pas simplement à installer une batterie plus grande : la subvention incite aussi les constructeurs à réduire la consommation énergétique. La politique publique ne dit donc plus seulement : « Faites des voitures électriques », mais : « Faites des voitures électriques plus performantes selon des critères précis. »
Cette démarche rompt avec la “neutralité technologique” et le seul “arbitrage des marchés” : l’État définit des critères de performance à atteindre. Ces exigences peuvent dépasser les attentes immédiates des clients, centrées sur des attributs comme le confort. Elles poussent ainsi les entreprises vers une excellence technologique que le marché n’aurait pas nécessairement imposée, susceptible de créer des avantages compétitifs durables.
Cela ne signifie pas que l’État sait tout ni qu’il impose les solutions. Il fixe des contraintes, tandis que les entreprises expérimentent et testent leur réalisme. Leurs réussites comme leurs difficultés contribuent en retour à faire évoluer la politique publique. La règle devient ainsi un outil d’apprentissage collectif plutôt qu’un cadre figé.
En somme, l’État est directif sur le cap, intrusif sur certaines performances, mais pragmatique sur les trajectoires. Une trajectoire de transition technologique aussi radicale que celle du véhicule électrique implique nécessairement des surprises, des échecs et des bifurcations. En situation d’incertitude, une politique industrielle doit donc pouvoir s’ajuster à ses effets inattendus.
La trajectoire chinoise en fournit plusieurs exemples : passage progressif des subventions directes aux véhicules électriques au système de Dual Credits, ou évolution, dans le photovoltaïque, des tarifs garantis vers des mécanismes concurrentiels. “Savoir changer sans perdre la face” devient alors une condition de l’efficacité de l’action publique dans des transitions marquées par l’incertitude. Dans le modèle chinois, le changement peut être présenté comme une nouvelle étape plutôt que comme la reconnaissance d’une erreur ou un reniement coupable…
Protéger pour apprendre, puis rouvrir à la concurrence
Au milieu des années 2010, les fabricants japonais et coréens disposent d’une avance technologique importante. En 2016, la Chine limite l’accès aux subventions aux seuls véhicules équipés de batteries produites par des entreprises chinoises. Pendant ce temps, les financements publics nationaux, régionaux et locaux permettent aux producteurs chinois d’augmenter rapidement leurs capacités technologiques et industrielles. Puis, en mai 2018, l’industrie chinoise étant considérée comme suffisamment mature, la protection est progressivement levée.
Ici, la démarche est de protéger le temps nécessaire pour apprendre, puis réintroduire la concurrence. Le protectionnisme devient un instrument de construction de capacités plutôt qu’un moyen de protéger durablement des entreprises insuffisamment performantes.
Le même mécanisme s’applique à l’apprentissage de la demande. En 2009, le programme “Dix villes, mille véhicules” lance de grandes expérimentations. Les batteries, les infrastructures et les usages sont développés simultanément.
Les premières exigences sont modestes : une batterie d’au moins 15 kilowattheures, 50 kilomètres d’autonomie, une capacité à rouler à 100 kilomètres-heure pendant au moins 30 minutes. Puis, les critères sont progressivement renforcés. L’idée est de ne pas attendre que le marché soit mûr pour apprendre, mais d’utiliser le déploiement du marché pour rendre le marché mûr ; une stratégie nécessaire dans une innovation qui présente un problème “de poule et d’œuf”.
Un apprentissage qui s’étend à toutes les composantes de l’écosystème automobile
Le darwinisme administré chinois agit simultanément sur l’ensemble de l’écosystème automobile : constructeurs, batteries, matières premières, infrastructures, demande et recyclage. Cette simultanéité est fondamentale : le véhicule électrique est une innovation systémique. Le résultat est une gigantesque machine collective d’apprentissage. Les politiques européennes se sont au contraire focalisées sur le maillon final, les constructeurs, en supposant que le reste allait suivre, comme l’intendance selon l’adage militaire. On a vu ce qu’il en a été pour les batteries, par exemple…
En 2017, la Chine n’avait pas encore une avance décisive : elle vendait environ 500 000 véhicules électriques rechargeables, alors que l’Europe en vendait 300 000 et les États-Unis 200 000. En 2021, elle représentait déjà un peu plus de la moitié des 6,8 millions de nouvelles ventes mondiales. La politique industrielle a donc produit plus que des subventions : elle a démultiplié les capacités d’expérimentation, de veille et d’apprentissage (les dynamic capabilities selon David J. Teece, Gary Pisano et Amy Shuen) de l’ensemble du secteur.
La disruption électrique de l’automobile est encore loin d’être achevée. L’industrie chinoise poursuit sa trajectoire en exportant à l’extérieur du pays la dynamique qui s’y est construite. Certains signes laissent entrevoir les difficultés auxquelles cette dynamique pourrait être confrontée à mesure que le marché se stabilisera : des surcapacités et des niveaux d’endettement parfois élevés pour concrétiser des ambitions toujours plus fortes, une guerre des prix qui pèse sur les marges, mais aussi une expansion internationale de plus en plus freinée par les politiques de souveraineté industrielle des pays ciblés. La question est donc de savoir jusqu’où cette dynamique peut être soutenue lorsque les marchés se stabilisent et que les gains de productivité se normalisent.
Ce que le darwinisme administré change dans notre façon de penser la politique industrielle dans les contextes de transition systémique
Pour l’Europe, il serait risqué de parier sur l’éclatement futur d’une éventuelle “bulle chinoise” tout en continuant à réguler ses industries avec des outils conçus pour des marchés matures et stables. La question posée par l’expérience chinoise est moins de savoir s’il faut “copier” la Chine – ce qui n’aurait guère de sens compte tenu des différences de systèmes politiques et de relations entre l’État et les entreprises –, que de concevoir autrement l’action publique dans les périodes de transition.
Dans un marché établi, réguler consiste à fixer les règles du jeu et à garantir des conditions de concurrence équitables. Dans une transition, le problème est différent : les technologies, les usages et les modèles économiques se construisent en même temps. L’enjeu est alors de créer les conditions d’apprentissage d’un marché qui n’existe pas encore.
Il ne s’agit donc pas pour l’État de choisir à l’avance les entreprises ou les technologies qui gagneront, mais d’organiser les conditions dans lesquelles elles pourront expérimenter, apprendre et être sélectionnées. L’État donne de la visibilité sur le cap général, intervient sur les conditions de la compétition et fait évoluer les contraintes à mesure que l’expérience et les connaissances acquises permettent de mieux comprendre ce qui fonctionne.
Cette approche peut se résumer en quelques principes : être directif et persistant sur le cap général, précis et intrusif sur certaines performances clés, large au départ dans l’expérimentation et suffisamment pragmatique pour modifier les règles lorsque l’état des connaissances et l’expérience en démontrent la nécessité. La Chine a su mobiliser cette approche bien au-delà du secteur automobile.
Pour l’Europe, la question n’est donc peut-être pas : « Faut-il plus ou moins d’État ? ». Elle est plutôt : « Comment construire une action publique capable de faire apprendre rapidement un écosystème industriel, sans prétendre connaître à l’avance les gagnants ? »
Derrière cette question s’ouvre un champ de recherche qui dépasse les principes que nous avons énoncés : celui de l’organisation des instances publiques capables de les mettre en œuvre. Un champ de recherche analogue, par son ampleur, à celui qui, sur le périmètre des entreprises, a transformé dans les décennies 1980 à 2000 de grandes organisations centrées sur l’efficacité de production et de vente en organisations capables de créer, développer et commercialiser un flux permanent d’innovations sur des marchés qui, au départ, n’existaient pas…
Le darwinisme administré en 6 principes de politique publique
- Fixer un cap stratégique pour déclencher les investissements et s’y tenir dans la durée ;
- Ouvrir, stimuler et protéger au départ largement l’expérimentation, afin de ne pas figer trop tôt les solutions ;
- Agir sur l’ensemble de l’écosystème nécessaire à la transition ;
- Définir des critères de performance précis, pour cadrer l’apprentissage sur des trajectoires cohérentes avec la cible stratégique, sans imposer une solution unique ;
- Organiser la compétition, et sélectionner les entreprises et les solutions validées sur le terrain ;
- Faire évoluer régulièrement les règles, en fonction des résultats et des difficultés révélés par l’expérimentation pour focaliser les trajectoires sur les solutions éprouvées.
Pour aller plus loin :
Christophe Midler, Marc Alochet et Christophe de Charentenay, L’Odyssée de Spring – Histoire et leçons d’un projet impossible, Dunod, 2022.
Marc Alochet, sous la direction de Christophe Midler « Comparison of the Chinese, European and American regulatory frameworks for the transition to a decarbonized road mobility », rapport de recherche, CRG I3, 2023.
Méthodologie
Cet article est issu de plusieurs recherches menées par les auteurs, dans les années 2020, sur le développement du véhicule électrique en Chine : étude du marché chinois, analyse en temps réel d’un projet de développement d’un véhicule électrique par une joint-venture franco-chinoise, comparaison des politiques publiques et des réglementations chinoises, européennes et américaines dans le domaine du véhicule électrique et des batteries.
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